Mantiene sus discutidos 22 Ministerios y aumenta el número de secretarios de Estado y subsecretarios con una estructura que lastra la eficacia y la gestión del Plan de Recuperación
Un Gobierno elefantiásico, abocado a la obesidad mórbida, que mantiene sus discutidos 22 Ministerios, vuelve a las cuatro Vicepresidencias sin atribuciones de coordinación, incrementa el número de secretarios de Estado, subsecretarios y secretarios generales de 101 a 103, con cerca de 1.400 altos cargos y asesores a dedo, tiene su eficacia y agilidad mermadas. A esto añade una estructura compartimentada, que carece de flexibilidad y acción transversal, lo que repercute negativamente en la gestión de los fondos europeos del Plan de Recuperación.
Así lo advierte Rafael Jiménez Asensio, en su trabajo El «nuevo» Gobierno: un (primer) análisis de estructuras. Jiménez Asensio es profesor de Derecho Constitucional, vocal de la Comisión de Expertos del Ministerio de Administraciones Públicas para el Estudio y Preparación del Estatuto Básico del Empleado Público 2004-2005, consultor, y autor del blog La mirada Institucional.
En su análisis, señala que pocos ponen el foco en la estructura del Gobierno, mientras que abundan los artículos que se fijan en las personas, el perfil político, territorial o de género de quienes componen el Ejecutivo y también advierte del elevado número de cargos de confianza.
Empezando por la Presidencia del Gobierno, aprecia que «no parece configurarse como directora de esa macro orquesta, sino como una instancia por encima de ella acompañada por la protección de cuatro Vicepresidencias y un macro departamento que, de facto, tiene más poder que aquellas al presidir la Comisión de Secretarios de Estado y Subsecretarios, donde se cocina lo que pasa por Consejo de Ministros, y que pilotará, también, la máquina de la Justicia y Presidencia (Relaciones con las Cortes)». Esta Comisión pasa ahora de 56 a 58 miembros, 59 más su presidente. Si se añaden los secretarios generales, supera los 100 y se sitúa de momento en los 103, 104 con el presidente.
Sobre las de nuevo -como hasta 2021- cuatro Vicepresidencias, considera que «siguen teniendo las mismas funciones gaseosas que antaño, representando más una suerte de reconocimiento jerárquico formal que efectivo». Sus atribuciones de coordinación de departamentos ministeriales le parecen «inexistentes», más allá de las consabidas llamadas a que presidirán las Comisiones Delegadas del Gobierno que se constituyan.
Y advierte de que queda en el aire quién coordinará ese «denso y extenso Gobierno con la finalidad de dotarle de una mínima coherencia política y que tenga buenos resultados de gestión», un aspecto al que, subraya, una vez más en este país no parece prestársele ninguna importancia.
Jiménez Asensio subraya que se trata de un Gobierno de coalición, pero no de dos partidos, sino del segundo partido en escaños en el Congreso con la cuarta fuerza política que está «conformada por un adosado de partidos con un equilibrio aún inestable, y con una fuerza política con acomodo complejo».
«Este dato ha impregnado, sin duda, el reparto de Ministerios (teñido con algunos vetos) y ha hecho necesaria la multiplicación estructural de departamentos, esto es, de los panes y los peces, para dar acogida a (casi) todas las fuerzas políticas que en la coalición apoyan al Gobierno, y resituar algunos descolgados», señala el análisis.
En suma, constata, los gobiernos de coalición empujan a estructuras de «marcada elefantiasis departamental», a la «proliferación indiscriminada» de Vicepresidencias y Ministerios, también de Secretarías de Estado, que en este último caso suman la «nada despreciable» cifra de un total de 36 por 34 que había, y que recuerda que están mucho mejor retribuidas que los propios Ministerios, una paradoja que no se entiende.
Es una estructura gubernamental que puede terminar sufriendo «obesidad mórbida en su actividad», alerta, pues se «asemeja a una asamblea» (la fotografía del Consejo de Ministros le parece «muy evocadora»), y augura que los costes de transacción para poner en marcha políticas que superen los estrechos muros de cada departamento serán «cuantiosos y complejos».
Desbarajuste ministerial
«Mucho se tendrán que esmerar en el complejo de La Moncloa para coordinar tal desbarajuste ministerial y de Secretarías de Estado, además con los bailes de responsabilidades departamentales que se han producido», señala.
En este sentido, pone el foco sobre la «sorprendente» multiplicación de micro ministerios, algunos de ellos sin apenas competencias efectivas (propias de una Dirección General o, como mucho, de una Secretaría General), por lo que cree que se trata de «cascarones cuasi vacíos, que no tendrán otra gestión que el poder de gasto (subvenciones) o la elaboración de leyes echando mano de competencias horizontales siempre muy discutidas desde el ámbito autonómico», según establecen los artículos 149.1.1, 149.1.13 y 149.1.14 de la Constitución.
Esto será, vaticina, mucho más complejo en esta legislatura porque las fuerzas políticas que garantizan la mayoría parlamentaria son todas ellas de ámbito nacionalista o independentista, y no dejarán fácilmente que se transite por vías legislativas de ampliación de la competencia legislativa estatal.
De hecho, prevé que la ya reducida Administración General del Estado (AGE) se encoja mucho más en los próximos años, más aun si se concretan los traspasos pactados en distintos ámbitos. Sin Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y sin Fuerzas Armadas, la AGE representa hoy en día poco más del 8% del total de la función pública.
«No deja de ser un tanto fantasmagórico y excesivo un Gobierno tan sobredimensionado en estructuras políticas para dirigir una escuálida Administración, sometida en los próximos años, además, a una fuerte dieta de adelgazamiento como fruto de los pactos de investidura», avisa.
Crear estos 22 Ministerios implica inevitablemente también disponer de al menos una Secretaría de Estado, Subsecretarías con sus respectivas Secretarías Generales Técnicas, así como multiplicar el número de Gabinetes Ministeriales, lo que supone cerca de 400 altos cargos, con su correspondiente personal asesor que, junto con la inflada estructura de eventuales de la Presidencia (los conocidos como «fontaneros de La Moncloa»), «superará con creces los 1.000 efectivos».
Unas estructuras ministeriales «tan artificialmente hinchadas por la zona superior», apunta, tienden a multiplicar el número de Direcciones Generales, pues «nada evoca mejor externamente el poder ministerial». Cree que los «silos [divisiones] departamentales» se replican en silos de las unidades directivas básicas que son las Direcciones Generales, «no siempre intercomunicadas entre sí».
Aunque las Subsecretarías y las Secretarías Generales Técnicas se deban cubrir necesariamente con funcionarios A1, al igual que las Direcciones Generales, pueden establecerse excepciones tasadas y motivadas por el ámbito funcional. Tales funcionarios pueden proceder de cualquier Administración Pública y «sólo se requiere para su nombramiento la confianza política del órgano competente (esto es, del partido que regenta las riendas de cada Ministerio)», avisa.
Fuentes de la AGE consultadas por Vozpópuli comparten el diagnóstico y apuntan que hay «demasiados Ministerios para pocos funcionarios». Ven sin sentido y competencias los nuevos microministerios y advierten del «desprecio» al Ministerio de Justicia que supone que asuma la cartera el ministro de Presidencia y Relaciones con las Cortes, lo que auguran que mermará aún más la calidad de las normas.
Compartimentos estancos y clientelismo
En eso considera que España sigue siendo un sistema de spoils system [clientelismo] abierto (Secretarías de Estado, Secretarías Generales y Direcciones Generales no reservadas a funcionarios A1) o de spoils system de circuito cerrado (Subsecretarías, Secretarías Generales Técnicas y el grueso de Direcciones Generales). Lo importante para ser nombrado directivo es que «sea de los nuestros». «La alta dirección pública profesional ni está ni se le espera. Otro rasgo distintivo de nuestro singular Estado clientelar de partidos», lamenta.
Con todo, el número de estructuras que se encuadran dentro de esa noción de altos cargos no le parece lo más importante, lo realmente disfuncional son, a su juicio, los problemas que siempre genera sobredimensionar artificialmente los Ministerios en torno a la puesta en marcha de políticas transversales (que hoy en día son innumerables), pues cuanto más se cuartean la estructuras político-administrativas y directivas más actores intervienen en su definición y puesta en marcha, con las complejidades que se comportan, además, en un Gobierno de coalición, advierte.
A lo que añade que si ya es disfuncional multiplicar las divisiones (silos) departamentales, «mucho más lo es que ni por asomo aparezca en la Administración del Estado un modelo organizativo que conviva con el caduco y persistente sistema divisional aportando transversalidad, flexibilidad, adaptabilidad, polivalencia funcional y ductilidad organizativa, así como con respuestas estructurales innovadoras a retos cada vez de mayor calado (piénsese, por ejemplo, en el cambio climático)».
Las únicas estructuras por proyectos con base departamental serán las ya recogidas para los PERTE en la ejecución de fondos europeos (especialmente, aunque no solo, en Industria). «Con ese cuarteado modelo y atomizado tradicional», vaticina, «poner en marcha políticas transversales con las soluciones convencionales (comisiones interdepartamentales) es un objetivo, por su ya muy transitado y poco efectivo, conducido al fracaso».
Así, la Comisión de Secretarios de Estado y Subsecretarios, el órgano interdepartamental por excelencia que coordina las políticas y prepara los Consejos de Ministros, tal como ha quedado configurado, tendrá en esta Legislatura 103 miembros, más su presidente (ministro de Justicia y Presidencia). Si ya le parece que el Consejo de Ministros se aproxima a una asamblea, alerta de que la citada Comisión tiene muchos más miembros que algunas Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas. Y se pregunta: «¿Tendrá con esa composición un funcionamiento efectivo? Difícil es afirmar que sí. Las consecuencias estructurales nunca son menores en la gestión política de un Gobierno, aunque eso la política actual (encerrada en su propia cápsula) apenas lo entienda», responde.
Modelo «equivocado» para los fondos europeos
A todo esto añade que esta legislatura viene marcada, más allá de la agenda territorial que vendrá empujada por los socios parlamentarios, por dos cuestiones claves en la agenda política: la primera, es la gestión de fondos europeos; y la segunda la Agenda 2030 que ya ha superado el ecuador de su aplicación con resultados a su juicio «más bien magros» en plena década de la acción, como así acuñó Naciones Unidas al decenio 2021-2030.
La gestión de los fondos europeos NGEU está «absolutamente departamentalizada», constata, lo que ve como un modelo de gobernanza «equivocado, que está pasando fuerte factura, con una deficiente digestión y capilarización en lo que a su ejecución se refiere». En este contexto, augura que «el vaivén funcional entre Ministerios, con trasiegos materiales de uno a otro lado, afectará a ámbitos clave de la gestión de fondos, tales como la digitalización, la transición verde en lo que afecta a Agenda Urbana o políticas de vivienda y transportes, así como a otros reajustes funcionales que tardarán un tiempo en aquilatarse, cuando el retraso en la ejecución es más que evidente».
Por su parte, la Agenda 2030 cree que «sigue igual que estaba o peor: cuarteada en varios Ministerios, alguno con la denominación de marca, pero sin competencias efectivas para activarla (pues los objetivos y metas de desarrollo sostenible -ODS- son de una manifiesta transversalidad y esa política de Agenda 2030 sólo se puede afrontar desde Presidencia del Gobierno o desde una Vicepresidencia con poderes efectivos de transversalidad)».
En suma, considera que trabajar en silos (departamentos ministeriales) no resuelve aquellos problemas que requieren una visión transversal u holística, y que sólo se pueden abordar desde una concepción integral de las estructuras de gobierno. Lo que contrapone a la estrategia de misiones de Mariana Mazzucato, de la que critica que nada se ha aprendido realmente en España, con la excepción, quizás, del Ayuntamiento de Valencia.
Por último, Jiménez Asensio señala que la «continuidad más rancia ha sido la nota dominante de ese nuevo Ejecutivo que se ha anunciado a bombo y platillo. En realidad, se ha impuesto una visión conservadora de la organización gubernamental».
«Quizás la ilusión impostada del comienzo (que no es tal, pues en el fondo es continuidad) o el afán insuflado artificialmente de cambio acompañen a esas fuerzas políticas que conforman ese Ejecutivo en franca minoría, pero con esos mimbres estructurales difícilmente podrán construir un cesto transformador», remacha, pues una y otra vez «se darán de bruces con esos compartimentos estanco» que son los 22 Ministerios, con 36 Secretarías de Estado que «cada una irá a lo suyo», con las respectivas estructuras de back office en cada departamento, «cuya competencia y mirada es exclusivamente interna, y con ese presumible mosaico de varios centenares de Direcciones Generales que, inevitablemente, en muchos casos tendrán que converger, aunque no lo quieran, para poder activar políticas que por la naturaleza de las cosas son y serán cada vez más transversales».
Una reflexión irónica sobre el clientelismo finaliza el trabajo: «El laberinto estructural creado no pondrá las cosas fáciles para que el éxito acompañe. Eso sí dará acomodo a no pocos políticos quemados y altos funcionarios cuya única ambición, parafraseando a un ilustre personaje galdosiano, es alcanzar la meta de calzarse un Ministerio, Secretaría de Estado o Dirección General».
