Desde la vuelta al sistema democrático, en España sólo ha existido una ley de armonización: la Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico (LOAPA), aprobada en junio de 1982, fruto del acuerdo entre los entonces partidos mayoritarios, UCD y PSOE. Con esta ley se buscaba «reordenar» el sistema autonómico sin necesidad de alterar las disposiciones recogidas en el Título VIII de la Constitución, en el que se regula la organización territorial del Estado.
¿Cuál fue el destino de esta ley?
Los grupos nacionalistas vasco y catalán, así como los gobiernos y parlamentos de Cataluña y País Vasco interpusieron un recurso previo de inconstitucional -mecanismo que ya no existe- por entender que se invadía competencias autonómicas. Finalmente, el Tribunal Constitucional anuló 14 de sus artículos, el eje de esa ley, y llegó a la conclusión de que esa ley no podía ni ser orgánica ni armonizadora.
¿Puede ser un precedente la LOAPA para un posible ley de armonización fiscal, como pretende el Gobierno?
Todas las fuentes jurídicas consultadas coinciden en que marca un claro precedente, ya que el TC dejó claro que no se podía armonizar el proceso autonómico; y, por tanto, algo similar se podría predicar respecto a un intento de armonización fiscal en todas las comunidades.
¿Se regula en la Constitución lo relativo a los tributos y competencias autonómicas y estatales sobre los mismos?
La Constitución no dice expresamente cómo tienen las comunidades autónomas que regular y llevar a la práctica esos principios. Sólo es el marco general que marca las «reglas de juego» comunes para todos, pero sin imponer ningún criterio.
¿Dónde se recogen entonces?
Es en la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autonómicas (LOFCA), donde se estipula que «Las Comunidades Autónomas gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de las competencias que, de acuerdo con la Constitución, les atribuyan las Leyes y sus respectivos estatutos» de autonomía; así como en la Ley 30/1983, de 28 de diciembre, reguladora de la cesión de tributos del Estado a las Comunidades Autónomas.
¿Por tanto, una ley de armonización fiscal llevaría implícito una reforma de ambas leyes?
En principio, sí. Además, hay que tener que cuenta que la LOFCA es una ley orgánica, por lo que cualquier cambio que se pretenda en su regulación debe hacerse mediante reforma de la misma -o supresión y elaboración de una nueva–, es decir, con mayoría cualificada, como exige una ley orgánica.
¿Y en cuánto a la ley de cesión de tributos a las comunidades?
Se vería afectada sin duda si el Ejecutivo saca adelante la ley de armonización fiscal. Y ello porque en el artículo 25 de la citada ley se establece de forma taxativa, con el alcance y condiciones que se establecen , la cesión a las comunidades autónomas, según los caso, del rendimiento total o parcial en sus territorios de determinados tributos, es decir, impuestos.
¿Cuáles son algunos de esos tributos que se ceden a las comunidades autónomas para su gestión?
Los principales son el llamado «tramo autonómico» del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF), el Impuesto sobre el Patrimonio, el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones y que grava las Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentado.
¿Qué competencias tienen las comunidades sobre estos impuestos?
El el relativo al IRPF, fijar el «tramo autonómico» que grava esos ingresos; y en el de Sucesiones y Donaciones, así como en el de Patrimonio, establecer el tipo impositivo, los beneficios y las exenciones. La Comunidad de Madrid, por ejemplo, fijó en el 99 por ciento las exenciones en el Impuesto sobre sucesiones y donaciones.
Por tanto, una ley que «armonice» esos impuestos, ¿afectaría a la autonomía de las comunidades?
Sí, sin duda. La autonomía de las comunidades en esta materia, se vería afectada y aquí radicaría el principal escollo que, en última instancia tendría que resolver el Tribunal Constitucional. De llevarse a la práctica, el Estado, con esa ley de armonización, podría fijar el mínimo de los beneficios o exenciones que podría aplicar una comunidad a determinados impuestos, especialmente a los de sucesiones y donaciones y patrimonio, con lo que ello implicaría una clara subida de impuestos a las comunidades que tienen más altos esos beneficios. Esto supondría, atentar contra la autonomía financiera de esas comunidades autónomas.
¿Sería inconstitucional entonces una ley de armonización fiscal?
En primer lugar habría que conocer exactamente el contenido de la ley que se apruebe. Pero los juristas consultados por este diario vienen a concluir que sería atentar contra el principio de autonomía financiera de las comunidades y que se recoge de forma especifica en las dos leyes citadas anteriormente. Lo lógico sería que cualquier modificación de estos tributos se planteara dentro del Consejo de Política Fiscal y Financiera.
¿Qué otro punto podría suponer vulnerar la Constitución?
Quedaría igualmente en duda si se vulneraría o no lo dispuesto en el artículo 137 de la Constitución, donde se estipula que las comunidades autónomas «gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses».
